Nas cidades campeãs em royalties de petróleo, gasta-se muito, mas pobreza persiste

Na ponta da língua dos defensores da exploração de petróleo na foz do Amazonas, está o exposição de que o combustível fóssil, principal responsável pelo progresso do aquecimento global, é sinônimo de desenvolvimento nas regiões em que se instala. Uma estudo de indicadores socioeconômicos de municípios brasileiros que mais receberam receitas petrolíferas por habitante nos últimos anos revela, no entanto, um cenário muito menos promissor.

Vários desses municípios “petrorrentistas” aparecem entre os piores de seus estados em indicadores de pobreza, ensino, chegada a saneamento capital, ofício e saúde, com desempenho muito subalterno ao de cidades similares, que recebem pouco ou nenhum verba do petróleo. Outros têm desempenho exclusivamente intermediário, e exclusivamente alguns poucos se destacam nesses quesitos, a despeito de todos eles terem seus cofres públicos turbinados.

Para chegar a essa desenlace, a Dependência Pública analisou dez indicadores socioeconômicos dos 15 municípios que mais receberam royalties e participações especiais per capita entre 1999 e 2024, a partir de dados extraídos na plataforma InfoRoyalties, da Universidade Candido Mendes (UCAM). Também utilizou dados de orçamento e recursos humanos municipais cedidos pela equipe da plataforma FGV Municípios. 

A estudo inclui 12 municípios do Rio de Janeiro, 2 do Espírito Santo e 1 de São Paulo. Somadas, essas prefeituras receberam quase R$ 150 bilhões ao longo do período em dados corrigidos pela inflação, murado de R$ 95 milénio por habitante, considerando a população estimada pelo IBGE em 2024. Para ser considerado entre os piores de seu estado em um indicador, o município deve estar entre os 33% de desempenho subalterno. A metodologia completa está no termo da material e pode ser acessada neste link, que também contém a íntegra dos dados analisados.

A Pública também visitou dois deles: a capixaba Presidente Kennedy, campeã de verba do petróleo per capita, e a fluminense Campos dos Goytacazes, maior recebedora em valores absolutos (13ª no ranking por habitante). Kennedy está entre as piores cidades do Espírito Santo nos dez indicadores, enquanto Campos tem desempenho exclusivamente intermediário na maior segmento dos índices. 

Na cidade do Espírito Santo, os royalties vêm permitindo benesses sociais e obras, mas boa segmento da população segue sem saneamento capital e quase não há empregos fora da prefeitura. No município do Rio, moradores reclamam do caos na saúde, e a desigualdade persiste.

Para a apuração desta reportagem, ouvimos quase 40 pessoas, entre pesquisadores, servidores públicos e moradores de municípios petrorrentistas. O que une, de caminhoneiros e pescadores da região a especialistas que se debruçam sobre o tema há décadas, é a visão de que a exuberância do petróleo nem de longe resolveu os problemas locais.

Pelo contrário, se multiplicaram casos de prevaricação e pouco se investiu em projetos estruturantes e no desenvolvimento das potencialidades locais, que pudessem deixar um legado e gerar uma independência futura do verba que vem dos poços de petróleo – que inevitavelmente vão se esgotar.

Para piorar – pelo menos do ponto de vista da arrecadação desses municípios –, a demanda mundial pelo combustível fóssil pode estar perto de iniciar uma trajetória de queda. A Dependência Internacional de Vigor (IEA) projeta que o consumo de petróleo começará a tombar já a partir de 2030, em consonância com o convenção estabelecido na Conferência do Clima da ONU de Dubai (COP28), em 2023, de os países promoverem a “transição para longe” dos combustíveis fósseis.

Em qualquer momento, os royalties e participações especiais que pingam na conta dos petrorrentistas vão debutar a secar – e os problemas socioeconômicos que os municípios não foram capazes de resolver tendem a se multiplicar.

“Maldição dos recursos naturais” vem se confirmando

Um dos sinais mais evidentes de que os royalties do petróleo não melhoram a geração de renda está na submissão das populações dessas cidades de auxílios governamentais, porquê fica evidente no número de registros no Cadastro Único (CadÚnico), que permite chegada a benefícios sociais. A despeito de terem orçamentos muito mais robustos do que seus vizinhos, nove dos municípios analisados estão entre os que mais têm pessoas no CadÚnico em seus estados, com mais de 50% da população cadastrada.

Ou por outra, nove têm mais de 25% da sua população inferior da traço da pobreza (com renda familiar per capita subalterno a R$ 218) – é o caso de Presidente Kennedy e Campos de Goytacazes.

Quando o ponto é chegada adequado à chuva, seis dos municípios avaliados estão entre os piores de seus estados, com índices que chegam a 76% da população sem chegada, segundo dados do Sistema Pátrio de Informações sobre Saneamento (SNIS) de 2022, analisados pelo Instituto Chuva e Saneamento (IAS). Em relação a esgotamento sanitário, quatro estão entre os piores no ranking estadual, com até 98% da população sem chegada adequado.

No quesito ensino, seis dos 15 estão entre os piores no Índice de Desenvolvimento da Instrução Básica (Ideb) dos primeiros anos do ensino fundamental de 2023, e exclusivamente quatro estão entre os melhores nos anos finais. As notas mais altas obtidas pelos petrorrentistas foram 6,1, nos anos iniciais, e 5,3, nos anos finais – muito distante das melhores notas do país, supra de 9,0, registradas em municípios com orçamentos muito menores e que nunca receberam rendas petrolíferas.

Na saúde, mais da metade dos municípios analisados tem suas taxas de óbitos evitáveis e mortalidade infantil na filete intermediária ou entre os piores dos respectivos estados. 

São reflexos da chamada “maldição dos recursos naturais” – ou “paradoxo da exuberância” – que tem sido apontada pela ampla maioria dos estudos sobre o impacto das rendas petrolíferas no desenvolvimento dos municípios. Em síntese, esses locais não vêm conseguindo trasladar o aumento de arrecadação em melhorias efetivas na vida da população e acabam por se tornar dependentes desses recursos – uma tendência também observada por estudiosos de outros países ricos em riquezas naturais.

Uma das referências em pesquisa sobre a temática no Brasil é o programa de mestrado e doutorado em Planejamento Regional e Gestão da Cidade da UCAM de Campos dos Goytacazes, que além de manter a plataforma InfoRoyalties, usada no levantamento, também produz a revista semestral Boletim Petróleo, Royalties e Região.

A pesquisadora Lia Hasenclever, que coordenou o programa de pós-graduação até o termo de junho, aponta que os impactos positivos nos principais indicadores de desenvolvimento socioeconômico têm sido “muito pequenos”. “A gente tem observado que municípios que não recebem royalties e participações especiais têm um desempenho melhor na saúde e na ensino do que os municípios que recebem. Há um impacto econômico, mas não há um impacto social”, diz.

Foi isso que observou a pesquisadora Aurimar de Paula Viana em seu doutorado no programa da UCAM. Ela avaliou o impacto das rendas petrolíferas nos indicadores de municípios do setentrião fluminense e do litoral sul capixaba. Dos 15 municípios analisados no levantamento da Pública, sete fazem segmento dessas duas regiões.

Na tese, defendida neste ano, Viana aponta que “os municípios petrorrentistas não apresentaram indicadores de desenvolvimento socioeconômico muito melhores que os não petrorrentistas”, destacando que, em alguns casos, os municípios abastados tiveram desempenho pior que os demais.

Rodrigo Lira, também professor da universidade, aponta que “a maior segmento” dos municípios fizeram “mau uso do verba do petróleo”, mormente os do primeiro “boom” de royalties, da Bacia de Campos, no início dos anos 2000. “Não tem nenhum caso positivo na nossa região [norte fluminense]. São João da Barra, por exemplo, tem um dos maiores PIBs per capita do estado e quase 70% das pessoas estão no CadÚnico. No universal, são casos mal sucedidos [de aplicação dos royalties] e péssimas administrações”, diz.

O contraste entre a promessa de riqueza vinda da extração do petróleo e a manutenção dos mesmos problemas socioeconômicos de sempre não é exclusividade dos municípios contemplados pela produção offshore de petróleo no Sudeste brasileiro, que são tema da maior segmento das pesquisas no país.

A milhares de quilômetros das bacias de Campos e de Santos, no meio da Amazônia brasileira, Coari (AM) tem exploração de petróleo em terreno há mais de três décadas, mas nunca chegou nem perto de se transformar na “Dubai Amazônica” que foi prometida. No final de 2023, uma série de reportagens do UOL revelou que faltavam remédios básicos na farmácia popular e a merenda de uma escola rústico só durava metade do mês no município à extremo do rio Solimões.

Muito verba, pouco resultado

O que o levantamento feito pela Pública e vários estudos mostram é que os recursos até são alocados nas áreas sociais, mas isso não se traduz em melhora dos indicadores. 

Dos 14 municípios com dados disponíveis de gastos com ensino – Carapebus é a exceção –, 12 estão entre os que mais investiram por matrícula em seus estados em 2023. Presidente Kennedy é a campeã no Espírito Santo (mais de R$ 45 milénio por aluno), Ilhabela é a 11ª em São Paulo (R$ 32 milénio por aluno) e Saquarema, Maricá, Quissamã e Arraial do Cabo estão no “top 5” do Rio de Janeiro (entre R$ 23 e 45 milénio por aluno). Todas aportaram valores muito mais altos que a média dos municípios dos três estados, que não chega a R$ 17 milénio.

Na saúde, os campeões de investimento dos três estados são municípios petrorrentistas: Presidente Kennedy, Ilhabela e São João da Barra. Outros oito municípios estão entre os que mais destinaram recursos no setor em 2023. O gasto per capita médio das 14 prefeituras que recebem royalties e que têm dados disponíveis ultrapassou R$ 3,9 milénio, mais que o duplo da média dos municípios de Rio, São Paulo e Espírito Santo, de R$ 1,8 milénio.

Mas se o verba das rendas petrolíferas engorda o caixa das prefeituras e é efetivamente aplicado, porque isso não se reflete em melhorias efetivas nos indicadores? O pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Sergio Gobetti, responsável de estudos sobre o ponto, tem uma verosímil explicação. 

“Esse recurso é usado muito mais em gastos de custeio [como pagamento de funcionários] do que de investimentos. Ou seja, muito mais em gastos que podemos invocar de improdutivos do que em gastos que poderiam melhorar a qualidade da ensino ou da saúde”, diz.

Segmento dos municípios analisados também se aproveitou do caixa robusto para inflar a máquina pública. Para driblar a proibição de uso das receitas petrolíferas na contratação de funcionários fixos, a estratégia foi contratar servidores temporários.

Dos 14 municípios com dados disponíveis, 8 estão entre os que mais gastam com a governo pública per capita em seus estados. Presidente Kennedy e Itapemirim são os campeões do Espírito Santo, Ilhabela está em sexto em São Paulo e Maricá é a campeã do Rio Janeiro. O gasto por habitante nos petrorrentistas foi mais de três vezes maior do que a média dos municípios nos três estados.

Quando se olha para a quantidade de funcionários por milénio habitantes, 5 dos 15 municípios estão entre os com maior taxa, chegando a ter três vezes mais servidores do que a média. Presidente Kennedy lidera entre os municípios capixabas e, no Rio de Janeiro, Carapebus, Arraial do Cabo e Quissamã são as três prefeituras com maior número de funcionários em relação à população.

Também labareda a atenção a submissão das rendas petrolíferas em relação ao orçamento totalidade da governo pública nesses municípios. Saquarema (RJ), por exemplo, teve quase dois terços das suas receitas em 2023 vinculados ao verba do petróleo. Nos 14 municípios com dados disponíveis, a média de submissão dos royalties e participações especiais foi de quase 40%. 

Municípios se tornam reféns das variações do preço do petróleo

Um dos motivos para isso é o que pesquisadores chamam de “preguiça fiscal”. Por motivo da subida arrecadação via rendas petrolíferas, muitos municípios acabam por negligenciar outras fontes de obtenção de recursos, porquê impostos.

A combinação de “preguiça fiscal”, submissão das receitas petrolíferas e inchaço da máquina pública é uma petardo prestes a explodir: os municípios petrorrentistas se tornaram reféns das variações do preço do petróleo no mercado internacional e há o temor de que muitas prefeituras quebrem quando os royalties secarem.

Macaé, que concentra a maior segmento dos empregos da ergástulo do petróleo no Rio e apresenta os melhores indicadores entre os municípios analisados, testemunhou uma prévia desse cenário futuro. No meio da dez passada, quando os desdobramentos da Operação Lava Jato afetavam as contas da Petrobras e o preço do barril despencava, a cidade passou de “capital pátrio do petróleo” para terra do desemprego.

“Os royalties, que a princípio são apresentados porquê um impacto positivo, em universal criam uma submissão possante do poder público e da população dos municípios frente a essas receitas”, explica o pesquisador Gustavo Smiderle, da Universidade Estadual do Setentrião Fluminense (Uenf), que participou de um projeto de ensino ambiental sobre royalties do petróleo na Bacia de Campos, promovido pela universidade ao longo de uma dez. 

“Isso pode eventualmente ajudar a perpetuar grupos no poder sítio, aumentar a ração de clientelismo, de prevaricação, etc. São efeitos colaterais que acontecem”, diz.

Petróleo porquê “projéctil de prata” para o Amapá é “péssimo argumento”

A narrativa de que a riqueza do petróleo é a projéctil de prata para desenvolver o Brasil e seus municípios é adotada por políticos desde que os primeiros campos comerciais começaram a ser explorados. Começou com Getúlio Vargas e sua campanha “O Petróleo é nosso”, passou por José Sarney e a riqueza que “libertaria o país” e chegou até a invenção do pré-sal, que Lula afirmou que seria uma “ponte para a erradicação da pobreza”. 

Agora esse mantra voltou à tona com o debate sobre a sinceridade de uma novidade fronteira de exploração na Margem Equatorial. Ele é entoado pelo próprio presidente Lula, por figuras centrais da política energética brasileira, porquê o ministro de Minas e Vigor, Alexandre Silveira, e por políticos amapaenses, porquê o governador do estado, Clécio Luís (SD), e os senadores Randolfe Rodrigues (PT) e Davi Alcolumbre (União Brasil, presidente do Senado). 

Os políticos do estado nortista defendem que a extração do petróleo do conjunto 59, localizado a 175 km da costa amapaense, é uma oportunidade para desenvolver o estado, que tem hoje o terceiro pior Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil. 

Para Sergio Gobetti, do Ipea, declarar que o verba do petróleo vai resolver os problemas socioeconômicos do Amapá “é um péssimo argumento, mas perfeitamente previsível vindo de políticos”. “Pelo que se vê na experiência do Brasil e na experiência do mundo, não há garantia nenhuma de que isso [o aumento de caixa com as rendas petrolíferas] vai se trasladar efetivamente em maior desenvolvimento do estado”, diz.

Posicionamento dos municípios

As administrações das 15 cidades avaliadas pela reportagem foram procuradas para se posicionarem, mas exclusivamente Búzios, Ilhabela e Maricá enviaram respostas.

A prefeitura de Búzios disse “que os recursos oriundos dos royalties do petróleo têm sido aplicados de forma estratégica em diversas frentes, com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável e melhorar a qualidade de vida da população”. 

Afirmou que um dos principais investimentos foi na ampliação de saneamento capital, mas que também houve “avanços significativos” na superfície da ensino, “com a construção, reforma e compra de novos prédios escolares”. 

Por meio de nota, a prefeitura de Ilhabela disse que “está adotando medidas para enfrentar a possante queda na arrecadação dos royalties do petróleo, que sofreu uma redução de 50% no início de 2025”. Um decreto deste ano determinou a redução, até 31 de dezembro, de 30% nas despesas custeadas com recursos provenientes dos royalties do petróleo e gás oriundo. 

O governo municipal disse também “que Ilhabela é uma das poucas cidades do Brasil – e a única no Estado de São Paulo – que realiza poupança com os royalties do petróleo com o Fundo Soberano” e que “reforça que o compromisso da gestão é asseverar o estabilidade econômico-financeiro do município, garantindo a qualidade dos serviços públicos prestados à população”.

Maricá afirmou que “vem implementando uma estratégia assertiva de desenvolvimento sustentável com o objetivo de reduzir gradualmente a submissão da cidade em relação aos royalties do petróleo”. Disse que “entende que os recursos do petróleo são finitos e, por isso, são utilizados para alavancar investimentos estruturantes e variar a matriz econômica do município”, fortalecendo setores porquê indústria, transacção, agroecologia e serviços, “por meio de parcerias com o setor privado”.

Sobre o indumento de ter boa segmento da população no CadÚnico e indicadores de chegada à chuva e esgoto entre os piores do estado, a prefeitura respondeu que “aplicou tanto e assertivamente nas políticas públicas que foi a cidade do estado do Rio de Janeiro que mais cresceu em população, e a nona do Brasil”. Segundo o governo municipal, o “salto demográfico” está relacionado ao impacto social de iniciativas porquê Renda Básica da Cidadania, Passaporte Universitário, transporte público gratuito e microcrédito solidário.

Disse que “reconhece que o saneamento capital é um dos maiores desafios históricos enfrentados pelas cidades brasileiras – mormente aquelas que vivenciaram um desenvolvimento populacional vertiginoso, porquê é o caso de Maricá nas últimas décadas”, mas que houve avanços com “investimentos estruturantes, planejamento técnico e ações concretas voltadas à ampliação da rede de serviços”. Leia as respostas na íntegra.

Se as outras prefeituras se manifestarem, o texto será atualizado.

Histórico e controvérsias sobre distribuição dos royalties de petróleo

A calmaria de verba do petróleo nas mãos dos municípios é relativamente recente. Até meados da dez de 1980, a indemnização financeira pela exploração de petróleo na plataforma continental  – onde se concentra a produção brasileira – era exclusividade da União, com os municípios recebendo exclusivamente pela exploração em terreno, que era diminuta. 

Com a redemocratização e um ímpeto de descentralização de recursos por segmento dos congressistas, o verba do petróleo offshore passou a incluir estados e municípios considerados “confrontantes” com os poços. Ou por outra, uma parcela menor passou a ser destinada ao “Fundo Próprio”, que distribui o montante entre todos os estados e municípios.

Surgiu, no entanto, um problema: porquê definir quais os municípios que seriam os diretamente beneficiados? Se, na exploração em terreno, o critério era o territorial, na exploração em mar, a decisão não era tão óbvia. 

A solução principal foi traçar retas que partissem dos limites litorâneos dos municípios, as chamadas “linhas ortogonais”, e retas paralelas à traço do Equador – se o campo de exploração está dentro das linhas, o município é confrontante.

No final dos anos 1990, durante a discussão da lei que quebrou o monopólio da Petrobras na exploração do petróleo, congressistas aumentaram a alíquota de distribuição de 5% para até 10%, a depender da rentabilidade dos campos, a fatia destinada aos municípios confrontantes foi ampliada e foi criada a participação privativo – indemnização extraordinária em caso de produção muito subida. 

Foi graças a essas mudanças que os cofres dos municípios da região da Bacia de Campos e, posteriormente, com a invenção do pré-sal, da Bacia de Santos, passaram a ser irrigados por bilhões do petróleo.

A justificativa “solene” é que são os municípios confrontantes aqueles que seriam afetados em caso de um vazamento de óleo. Ou por outra, essas localidades arcariam com os prejuízos de desorganização demográfica e da maior demanda por serviços públicos causados pela exploração petrolífera. 

Para os especialistas ouvidos pela Pública, porém, não é muito assim. 

As plataformas de exploração de petróleo ficam a centenas de quilômetros da costa dos municípios e as correntes marítimas poderiam levar o óleo vazado para regiões distantes, que não são beneficiadas pelos royalties – o que é bastante provável no caso da exploração na foz do Amazonas, onde as correntes marítimas são particularmente fortes. 

Ou por outra, boa segmento dos municípios que recebem royalties não sofreram impacto demográfico qualquer, já que o estabelecimento da estrutura e dos empregos petrolíferos se concentra em alguns poucos municípios, caso de Macaé. O critério, para os estudiosos, é “pura sorte geográfica” e acaba por produzir desigualdades regionais. Menos de mil dos 5.570 municípios brasileiros recebem royalties e a maior segmento recebe valores pequenos.

“Existem muitos municípios em que a única relação com a indústria do petróleo é o indumento de receberem royalties. Ninguém nunca viu um petroleiro lá no termo de semana tomando uma cerveja. A única relação é que há um poço de petróleo a 200 km de intervalo da costa, ainda que essa proximidade não signifique zero”, aponta Rodrigo Serra, que é servidor da Dependência Pátrio do Petróleo, Gás Procedente e Biocombustíveis (ANP) e está doado ao Ministério Público do Rio de Janeiro. Serra é responsável de uma tese de doutorado sobre a secretaria dos royalties petrolíferos e um dos principais especialistas sobre o tema no país.

Os especialistas ouvidos pela Pública questionam também a convergência dos recursos na mão de municípios, muitos deles com populações diminutas e pouca ou nenhuma capacidade técnica e operacional para mourejar com recursos vultosos e aplicá-los de maneira efetiva. Na visão deles, é a União quem teria capacidade de utilizar o montante mais adequadamente.

Para Serra, ocorre um “sequestro das rendas petrolíferas pelo poder sítio”, que impede que os recursos contribuam para o desenvolvimento e faz com que passem longe de promover “justiça intergeracional” – concepção que entende que, por serem finitos, os recursos naturais devem ser utilizados para beneficiar também as gerações futuras.

Em 2012, o Congresso aprovou lei que inverteria a lógica de distribuição dos royalties, destinando a maior parcela para os municípios não confrontantes. O texto foi vetado por Lula, mas o veto foi derrubado pelo Congresso. A lei, no entanto, foi questionada no Supremo Tribunal Federalista (STF) pelo Rio de Janeiro, em petição assinada pelo atual ministro Luís Roberto Barroso, logo procurador estadual. Desde logo, está parada na Corte.